Alteridad, 2024, 19(2), 26-36
Desafíos de la difusión interestatal de
políticas educativas en la Federación Brasileña
Challenges of interstate dissemination of
educational policies in the Brazilian Federation
Dra. Gilda Cardoso de Araujo es profesora en la Universidade Federal do Espírito Santo, Brasil
(gildacardoso38@gmail.com) (http://orcid.org/0000-0002-3562-9779)
Saulo Andreon, maestría en Educación de la Universidad Federal de Espírito Santo, Brasil
(sauloandreon@gmail.com) (https://orcid.org/0009-0002-3275-7481)
Recibido: 2024-05-25 / Revisado: 2024-12-13 / Aceptado: 2024-12-16 / Publicado: 2025-01-01
Resumen
Partiendo del escenario de un bajo grado de coordinación
nacional en la política educativa de la federación brasileña, el
artículo tiene como objetivo identificar y discutir los desafíos,
mecanismos y contextos que motivaron, en 2016, la decisión del
gobierno de Espírito Santo de adoptar e institucionalizar el Pacto
por el Aprendizaje (PAES) inspirado en el programa esquema de
colaboración en el estado de Ceará. Para lograr el objetivo pro-
puesto, este estudio de caso se basó en una investigación explo-
ratoria con estudios bibliográficos y documentales cualitativos,
vinculados al concepto de difusión de políticas públicas. Los
resultados mostraron que la adopción del programa se consolidó
a través de mecanismos de cooperación y aprendizaje y que la
política adoptada tuvo, en su concepción, cierta rigidez estruc-
tural que desconocía los contextos y factores locales. Las discu-
siones enfatizaron el papel central desempeñado por el Consejo
Nacional de Secretarios de Educación y las instituciones del
tercer sector en el fomento de una red de interacción horizontal
que estimuló la propagación de ideas y modelos exitosos de
políticas públicas. Se concluyó que la adopción del programa fue
una decisión gubernamental aislada y que el protagonismo social
no fue considerado en las etapas de formulación y construcción
de políticas y, finalmente, se infirió que la falta de un Sistema
Educativo Nacional compromete la articulación y cooperación
entre la educación. sistemas.
Palabras clave: federalismo, política educativa, articulación
de la educación, innovación educativa, cooperación educativa,
coordinación de educación.
Abstract
Based on the scenario of a low degree of national coordination
in the educational policy of the Brazilian federation, the article
aims to identify and discuss the challenges, mechanisms and con-
texts that motivated, in 2016, the decision by the government of
Espírito Santo to adopt and institutionalize the Pact for Learning
(PAES) inspired by the collaborative regime program of the state
of Ceará. To achieve the proposed objective, this case study was
based on exploratory research with qualitative bibliographic and
documentary studies, linked to the concept of public policy dif-
fusion. The results showed that the adoption of the program was
consolidated through cooperation and learning mechanisms and
that the policy adopted had, in its conception, a certain structural
rigidity that disregarded local contexts and factors. The discus-
sions emphasized the central role played by the National Council
of Education Secretaries and third sector institutions in fostering
a network of horizontal interaction that encouraged the spread of
ideas and successful public policy models. It was concluded that
the adoption of the program was an isolated government decision
and that social protagonism was not taken into account in the
policy formulation and construction stages. Finally, it was inferred
that the lack of a National Education System compromises articu-
lation and cooperation between education systems.
Keywords: federalism, educational policy, articulation of educa-
tion, educational innovation, educational cooperation, education
coordination.
enero-junio 2025
Vol. 20, No. 1, 37-49
https://doi.org/10.17163/alt.v20n1.2025.03
p-ISSN:1390-325X / e-ISSN:1390-8642
http://alteridad.ups.edu.ec
Forma sugerida de citar (APA): Cardoso de Araujo, G. y Andreon, S. (2025). Desafíos de la difusión interestatal de políticas edu-
cativas en la Federación Brasileña. Alteridad, 20(1), 37-49. https://doi.org/10.17163/alt.v20n1.2025.03
Dra. Gilda Cardoso de Araujo y Saulo Andreon
© Universidad Politécnica Salesiana, Ecuador
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1. Introducción
La cooperación entre entidades federadas se
considera desafiante para los Estados Nacionales
que se estructuran según el modelo federativo, ya
que requiere de una ingeniería político-institucional
sumamente compleja para promover la integración
entre el gobierno federal y las entidades subnacio-
nales y entre los gobiernos subnacionales entre sí,
que tenga en cuenta los principios constitucionales
fundamentales de democracia y autonomía. Además,
en el caso de la educación brasileña, esta compleji-
dad se incrementa debido al involucramiento activo
y acentuado de actores no estatales en las fases de
concepción, implementación y estructuración de las
políticas públicas en los últimos años.
En cuanto al sistema federativo de Brasil y a
las responsabilidades de cada nivel gubernamental,
la Constitución Federal del Ciudadano de 1988 pre-
sentó importantes novedades. Entre las principales
particularidades destacan los fuertes lineamientos
descentralizadores a favor de los gobiernos muni-
cipales y la superposición de atribuciones y com-
petencias comunes Araujo (2010) requiriendo una
coordinación efectiva para lograr objetivos comunes
(Abrucio y Segatto, 2016). Esta acción conjunta se
detalla en el artículo 23, que trata de las compe-
tencias comunes de las entidades federadas, en el
artículo 211 que prescribe el régimen de colabora-
ción entre sistemas educativos y en el artículo 214,
que trata de la creación del Sistema Nacional de
Educación (SNE) mediante la implementación del
Plan Nacional de Educación (PNE). Sin embargo,
las competencias comunes en materia educativa, el
régimen de colaboración y el SNE no están regula-
dos constitucionalmente y el PNE (2014-2024) vio
incumplidos la mayoría de sus objetivos, debido a
restricciones presupuestarias resultantes de la apro-
bación de la Enmienda Constitucional 95, en 2016,
limitando el techo del gasto público durante 20 años.
El Pacto por el Aprendizaje en Espírito Santo
(PAES) fue institucionalizado, como política pública,
en marzo de 2017, mediante la Ley n.º 10.637, con el
objetivo de desarrollar, en colaboración con las redes
municipales, estrategias para incrementar los indica-
dores de aprendizaje de los estudiantes de educación
básica, años iniciales, en Espírito Santo, con énfasis
en lectura, escritura y numeración. Con ese objetivo,
el programa brinda a los municipios apoyo técnico,
pedagógico, estructural, administrativo-financiero y
de gestión (Espírito Santo, 2017). El programa que
inspiró y desencadenó el proceso de creación del
PAES fue el Programa de Alfabetización en la Edad
Correcta (PAIC), una política pública de colabora-
ción educativa establecida en 2007 por el gobierno
de Ceará.
A través de este estudio de caso, buscamos
comprender cómo el bajo grado de coordinación
nacional en política educativa abrió ventanas para la
difusión de políticas entre Ceará y Espírito Santo y
en qué medida la confluencia de estos factores propi-
ció, a partir de las interacciones, la implementación
de los Propuesta de pacto de Espírito Santo.
Desde este escenario, creemos que los estu-
dios sobre los desafíos en el proceso de difusión de
modelos en el federalismo brasileño son relevantes
y, utilizando los aportes teóricos de Farah (2006 y
2008), Abrucio et al. (2016) y Segatto et al. (2023),
este artículo describe y analiza el conjunto de facto-
res y dimensiones que llevaron, en 2016, a la decisión
de institucionalizar el Pacto por el Aprendizaje, y
promovió cambios en la política de colaboración
en el Estado de Espírito Santo, pasando de acciones
específicas y limitadas a una coordinación más insti-
tucionalizada y sistematizada.
Farah (2008) sostiene que la dinámica de difu-
sión o propagación de políticas requiere inicialmente
una discusión sobre la definición de mejores prácti-
cas e innovación, que son elementos fundamentales
de la teoría del proceso de difusión. A diferencia de
la replicación, que sugiere una mera reproducción
de modelos, la difusión implica una horizontalidad
que conlleva una elección activa y la adopción de
ideas y prácticas innovadoras por parte de la entidad
receptora. Segatto et al. (2023) registran una peculia-
ridad inherente a la política educativa en el contexto
del federalismo brasileño. En educación, en compa-
ración con las políticas de asistencia social y salud,
existe un reducido grado de coordinación nacional,
consolidándola como una política descentralizada,
otorgando a los estados y municipios una razona-
ble autonomía en la toma de decisiones, brindando
espacio para la difusión de las políticas. Lo cierto es
que las unidades federativas se caracterizan por tener
autonomía en la toma de decisiones y esto implica
que pueden tanto implementar políticas innovadoras
como también promover la difusión de estas inicia-
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tivas, como “receptoras” o “proveedoras” de progra-
mas y acciones educativas en sus territorios.
Considerando que el PAES fue resultado de
un proceso de difusión de políticas entre Ceará y
Espírito Santo, el artículo cubrirá los factores y desa-
fíos actuales de la difusión horizontal, entre estados,
abordando no solo aspectos del federalismo y facto-
res institucionales, sino también profundizando la
discusión sobre el papel de los actores y las ideas en
este proceso y en qué medida el bajo grado de coor-
dinación nacional en política educativa afectó este
proceso de difusión interestatal.
Además de esta introducción, el artículo se
divide en cuatro secciones. La primera aborda la
organización de Brasil y del estado de Espírito Santo
en sus aspectos político-administrativo, geográfico
y educativo para situar el contexto analizado. La
segunda trata sobre la metodología utilizada para
realizar la investigación que dio origen a este artícu-
lo. En la tercera parte, se presentaron los resultados
sobre la identificación de los factores y dimensiones
presentes en la difusión interestatal del programa de
colaboración en alfabetización entre Ceará y Espírito
Santo y, finalmente, las discusiones y conclusiones
expusieron los diversos elementos, facilitadores y
obstáculos presentes en este proceso de adopción de
políticas horizontales.
1.1 Organización político-administrativa,
geográfica y educativa de Brasil y
Espírito Santo
Brasil se caracteriza por una población étnica
y culturalmente diversa. Con una superficie territo-
rial de aproximadamente 8,5 millones de km², el país
es el más grande de América del Sur y el quinto más
grande del mundo. Administrativamente, Brasil está
dividido en cinco macrorregiones: Norte, Noreste,
Sureste, Sur y Centro-Oeste. La organización polí-
tico-administrativa del Estado brasileño adopta el
sistema federativo, donde el poder es compartido y
distribuido entre entidades políticas autónomas e
interdependientes. El país, soberano e independien-
te, está formado por 26 estados y el Distrito Federal,
que alberga la capital. La Constitución de 1988
amplió las competencias de los estados miembros y
dio un papel destacado a los 5568 municipios, que
fueron elevados a la categoría de entidades federadas
con legislación propia, aunque subordinadas a las
leyes federales. La figura 1 ilustra la división políti-
co-administrativa de Brasil.
Figura 1. División política-administrativa de Brasil
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© Universidad Politécnica Salesiana, Ecuador
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Una de las características esenciales del
Estado brasileño, protegida en el artículo 1 de la
Constitución Federal de 1988, es su indisolubili-
dad. Esto implica que la unidad entre la Unión, los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios sellada
por el pacto federativo es inmutable y no puede ser
deshecha por una decisión unilateral. Esta garantía
promueve la estabilidad y la seguridad jurídica tanto
de la población como de las entidades de la federa-
ción, garantizando al mismo tiempo la autonomía y
representatividad de cada unidad política en el ámbi-
to del Estado brasileño.
En el contexto brasileño, la educación es un
derecho social fundamental y se rige por los precep-
tos contenidos en la Constitución Federal (artículos
205 a 214). La educación en Brasil es obligatoria y
gratuita para niños y jóvenes entre 4 y 17 años. La
Ley de Directrices y Bases de la Educación (LDB)
garantiza una estructura para el sistema educativo
brasileño, dividiéndolo en educación básica y edu-
cación superior. La educación básica comprende la
educación infantil (guardería y preescolar), la edu-
cación primaria y la educación secundaria. En tér-
minos de responsabilidades, los municipios son los
principales responsables de la educación infantil y la
educación primaria. Los Estados son responsables de
ofrecer educación primaria y secundaria, mientras
que la Unión es responsable de la educación superior.
Figura 2. División política-administrativa del Estado do Espírito Santo
Nota. https://bit.ly/4goK6dI
El Estado de Espírito Santo tiene una superfi-
cie de aproximadamente 46,5 mil km² y una pobla-
ción de aproximadamente 4,1 millones de habitantes.
Geográficamente se ubica en la Región Sureste del país.
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Administrativamente, el estado está compuesto por 78
municipios, como se ilustra en la figura 2. La capital
de Espírito Santo es la ciudad de Vitória. La longitud
de la costa es de 400 km y el clima es tropical húmedo.
La economía se basa principalmente en la industria
y la agricultura, destacando la producción de café. El
gobierno de Espírito Santo, alineado con la estructura
federal, está compuesto por el Poder Ejecutivo, encabe-
zado por el gobernador, el Poder Legislativo, formado
por 30 diputados estatales, y el Poder Judicial, con sus
diversas instancias organizativas de justicia.
En relación con la organización educativa
de Espírito Santo, el Censo Escolar (2023) indi-
có que el Estado cuenta con 3019 escuelas de
Educación Básica, de las cuales 2659 son públicas
(QEdu, 2023). Estos colegios, distribuidos en 78
municipios, ofrecen Educación Infantil, Educación
Primaria en los años inicial y final, Bachillerato, así
como Educación Profesional, Educación de Jóvenes
y Adultos y Educación Especial. El Censo arrojó un
total de 870 274 matrículas de Educación Básica, de
las cuales el 86,47 % se encuentra en la red pública.
La Educación Infantil está garantizada básicamente
por redes municipales (91,6 %) y en parte por redes
privadas (8,4 %). El Censo mostró que solo el 37,7 %
de los niños de 0 a 3 años tienen acceso a guarderías.
Con relación al preescolar, se observó que el 96,1 %
de los niños de 4 a 5 años están matriculados en
escuelas públicas municipales. De las matrículas de
Educación Primaria, de 6 a 14 años, el Censo reveló
que el 18.5 % se encuentra en redes estatales, el 68.7 %
en redes municipales y el 13.4 % en redes privadas.
En educación secundaria, la red pública estatal con-
centra el 82,3 % de la matrícula, la red federal el 7 %
y la red privada el 11 % en promedio.
2. Metodología
Se adoptó un enfoque esencialmente cualita-
tivo, considerado el más adecuado para comprender
los contextos educativos involucrados en el Pacto por
el Aprendizaje. Esta es una pesquisa exploratoria y la
técnica de investigación fue el estudio de caso. Esta
investigación también puede definirse como analíti-
ca descriptiva (Gil, 2002), incluyendo la observación,
el análisis y el registro de los elementos determinan-
tes en el proceso de difusión y en el constructo de la
política educativa en el Estado de Espírito Santo.
Como procedimientos de recolección de
datos, con el propósito de cumplir con el objetivo de
este estudio, se adoptó una investigación bibliográfi-
ca que involucró un conjunto de materiales escritos,
fuentes secundarias, con información elaborada y
publicada por otros autores en artículos científicos,
tesis y disertaciones (Rosa et al., 2018); con base en
fuentes primarias derivadas de información extraída
de documentos oficiales como informes de gestión,
legislación y regulaciones que permitieron captu-
rar diferentes perspectivas sobre el programa de
colaboración.
La estructuración de contenidos y procesa-
miento de la información se realizaron a la luz de
la propuesta de Bardin (1970). En la fase de investi-
gación material se categorizaron los contenidos, los
cuales fueron organizados en dos líneas que estruc-
turan el artículo: 1) documentos y textos que abor-
daron el proceso de difusión de la política en Espírito
Santo; 2) documentos que describieran la fase inicial
de implementación del programa. El siguiente paso
implicó una lectura más detallada de la documen-
tación para identificar la presencia de contextos
desafiantes en el proceso de difusión interestatal. El
siguiente cuadro recoge la legislación analizada.
Tabla 1. Marcos legales del PAES
Dispositivo legal Objetivo
Ley n.º 10.631/2017 de 28/03/2017 Establece el Pacto para el Aprendizaje de Espírito Santo.
Ordenanza n.°152-R/2017 de 01/11/2017 Constituye el Comité Ejecutivo del PAES.
Ley n.º 10.787/2017 de 19/12/2017
Crea FUNPAES – Fondo Estatal de Apoyo a la Ampliación y Mejoramiento de
las Condiciones de Ofrecimiento de Educación Infantil y Educación Primaria en
Espírito Santo.
Decreto n.°4.217-R de 08/02/2017 Regula el FUNPAES.
Ley n.º 10.880/2018 de 19/07/2018 Establece la Coordinadora Municipal de Acciones del PAES, el Premio Escuela
Colaboradora y el Otorgamiento de Becas.
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Dispositivo legal Objetivo
Decreto n.º 4.346-R/2018 de 31/12/2018 Regula el Programa de Becas.
Decreto n.º 4.347-R/2018 de 28/12/2018 Crea el Consejo Consultivo del PAES.
Ordenanza n.º 090-R de 11/10/2019 Reestructura el funcionamiento de las SREs.
Ley n.º 11.227/2020 de 30/12/2020 Establece el ICMS educativo.
Ley n.º 11.257 de 30/04/2021 Modifica la Ley N.º 10.787 FUNPAES.
Decreto n.º 4.907-R de 16/06/2021 Reglamenta la nueva legislación del FUNPAES.
Ley n.º 11.378/2021 de 31/08/2021 Introduce modificaciones a la Ley N.º 11.227 relativas al Nuevo ICMS.
Decreto N.º 5.410-R/2023 Regula el Premio Escuela Colaboradora.
Ordenanza n.º 121-R/2022 de 31/05/2022 Establece los Centros Regionales del Pacto por el Aprendizaje en Espírito Santo
– NUPAES.
Ley n.º 5.474/1996 Establece el Programa de Municipalización del Estado.
Ordenanza n.º 090-R/2022 de 14/04/2022 Reestructura el funcionamiento de las SREs.
Decreto n.º 5.332-R de 13/03/2023 Cambia la estructura organizacional de la SEDU.
De esta manera, el análisis comprendió no solo
los factores y contextos institucionales, sino también
las ideas que se articularon y validaron a partir de las
interacciones entre ellos. Los factores considerados y
abordados en el análisis del proceso de difusión PAIC
x PAES involucraron: a) los elementos de innovación
y su potencial para dar respuestas, b) la naturaleza del
problema a superar, c) la convergencia con la agenda
de diferentes contextos , d) el acceso a la información,
e) la elección de innovaciones por parte de los agentes
de los órganos de toma de decisiones en los lugares
receptores, f) los incentivos políticos y financieros, g)
el marco institucional nacional y local, h) la depen-
dencia de la trayectoria e i) la características estructu-
rales de la localidad receptor, como se muestra en el
siguiente diagrama.
Figura 3. Dimensiones analizadas en el proceso de difusión del PAIC/PAES
Dra. Gilda Cardoso de Araujo y Saulo Andreon
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3. Resultados
Los resultados fueron organizados teniendo
en cuenta los factores y dimensiones que contribu-
yeron, o no, a la viabilidad e implementación de la
difusión de la política de colaboración educativa
cearense con foco en el ciclo de alfabetización de los
niños en la edad adecuada. El carácter vanguardista
del programa de Ceará y los buenos resultados alcan-
zados hicieron del PAIC una alternativa exitosa para
mitigar los desafíos del aprendizaje de la alfabetiza-
ción, por lo que su adopción fue considerada por el
Gobierno de Espírito Santo, ya que también enfren-
taba desafíos similares relacionados con indicadores
de aprendizaje y nivel educativo.
3.1 Capacidad para dar respuestas
Al discutir las características intrínsecas de la
innovación, Farah (2006) destaca que las peculiari-
dades de una política innovadora, en términos de su
capacidad de respuesta y su eficacia para mitigar los
desafíos de gestión, contribuyen significativamente a
su difusión y adopción por otras entidades.
El carácter pionero del programa cearense
se explica por el hecho de ser, en el país, el primer
programa institucionalizado de colaboración entre
Estados y municipios, Ley n.º 14.026, de 17/12/07
(Ceará, 2007). El foco del PAIC/Ceará es la alfabe-
tización de todos los niños hasta el segundo año a
través de acciones sistémicas coordinadas con los
municipios. Mejorar los indicadores educativos en
la Educación Primaria es un desafío común para
todas las entidades federativas. Uno de los aspectos
que caracterizó el régimen de colaboración cearense
fue la estructuración de la gobernanza participativa
con órganos, actores y formas de integración entre el
Estado y los municipios.
Los resultados positivos alcanzados por PAIC/
Ceará lo convirtieron en una alternativa a ser consi-
derada para su adopción por otros estados. Según
datos del Sistema Permanente de Evaluación de la
Educación Básica (SPAECE) de Ceará de 2017, el
88,2 % de los estudiantes del 2º año de la Enseñanza
Primaria alcanzó el nivel deseable de alfabetización,
un aumento significativo frente al 39,9 % registra-
do en 2007. Corroborando estos datos, en 2017, el
Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones
Educativas Anísio Teixeira (INEP) destacó que 77
escuelas públicas cearense estuvieron entre las 100
mejores de Brasil (Faheina, 2018).
3.2 Problemas y desafíos de la misma
naturaleza
Otra dimensión relevante está relacionada con
la naturaleza del desafío que debe superar la innova-
ción. Si es común a otros lugares, la innovación pasa
a ser potencialmente considerada (Paulics, 2003;
Farah, 2006). Ceará vivía con bajos indicadores de
aprendizaje (Brasil, 2005) y una falta de colaboración
más estructurada entre el Estado y los municipios.
Históricamente, Ceará siempre ha estado por debajo
del promedio nacional en los índices que miden la
calidad de la educación (Faheina, 2018).
El desafío de Espírito Santo en 2017, similar
al de Ceará en 2007, era elevar, con equidad, el nivel
educativo, mejorando los índices de competencia y
erradicando el analfabetismo. El modesto desempe-
ño de la red educativa pública de Espírito Santo en
2015 se puede comprobar al analizar los resultados
nacionales: décimo puesto en el país en primaria
1; 12.° puesto entre los estados de la federación en
Fundamental 2, con 0,6 puntos por debajo del obje-
tivo establecido; el flujo de aprobación en la edad
adecuada en la Escuela Primaria fue del 79 % y la
asistencia a las guarderías de 0 a 3 años fue del 32 %
de los niños, porcentaje inferior a la meta establecida
del 50 % por el Plan Nacional de Educación (PNAD/
IBGE, 2015).
En relación con el grado de colaboración entre
el Estado y los municipios, la educación en Espírito
Santo estuvo entre los estados que desarrollaron
“acciones conjuntas” específicas, sin institucionaliza-
ción y con débil asistencia (Segatto, 2015). Al igual
que en Ceará, la falta de institucionalización de la
política de colaboración entre el estado y los munici-
pios y los bajos indicadores de aprendizaje educativo
motivaron la creación del PAES en Espírito Santo.
3.3 Convergencia de agendas de políticas
públicas en diferentes territorios
La simple identificación de desafíos similares
no es suficiente para que se produzca la difusión
de políticas. La innovación tendrá más sentido si
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los desafíos que aborda son realmente relevantes
y requieren una solución eficaz y una respuesta
innovadora (Fuks, 2000). Las características de las
innovaciones deben converger con las agendas y
contextos de las localidades receptoras de la políti-
ca innovadora, ya que el desajuste entre ellas hace
que su difusión pierda interés, no responda a una
prioridad social y política de la entidad local y movi-
lice recursos sin compensación del resultado espe-
rado. En definitiva, la innovación debe vincularse a
las necesidades prioritarias, consideradas como un
objeto de la agenda y acción del gobierno (Farah,
2008). La política innovadora de Ceará responde
al contexto y a la agenda del gobierno de Espírito
Santo: institucionalización reducida de las acciones
cooperativas y resultados de aprendizaje desafiantes.
La Ley N.º 13.005 de 2014 (Brasil, 2014) reforzó la
colaboración entre las entidades federativas como
estrategia central para el logro de los objetivos edu-
cativos. Esta discusión se fortaleció en los estados
y municipios cuando se aprobaron sus respectivos
planes estatales y municipales y contribuyó para la
inclusión del Pacto por el Aprendizaje en la agenda
de toma de decisiones de los actores gubernamenta-
les en Espírito Santo.
3.4 Acceso a la información
Según Segatto et al. (2023), la circulación de
conocimiento a través de eventos y publicaciones
conduce a la creación de redes interconectadas
de emprendedores que operan en la propuesta y
difusión de determinadas acciones y programas
innovadores. Shipan y Volden (2012), al explicar los
procesos de difusión, señalan diferentes factores, en
particular la función de las ideas y las redes y sus
respectivas intersecciones. El amplio repertorio de
estudios científicos sobre la experiencia de Sobral,
el PAIC y su influencia en la creación del Programa
Nacional de Alfabetización en la Edad Correcta
(PNAIC), contribuyó a la difusión de importantes
informaciones y datos sobre el programa. (Brasil,
2005; Costa y Carnoy, 2015; Costa, 2016; Cruz et al.,
2020; Marques et al., 2009; Sumiya, 2015; Fonseca,
2013; Sumiya et al., 2017; Ribeiro, 2011).
En este contexto, el espacio del Consejo
Nacional de Secretarios de Estado de Educación
(Consed), como red de circulación de múltiples
actores, fue fundamental para el proceso de apropia-
ción de informaciones sobre la política de colabora-
ción del PAIC por parte de los actores políticos de
Espírito Santo. Respecto al papel del Consed, Segatto
et al. (2023) llaman la atención sobre esta postura
articuladora y movilizadora, que ha permitido la
difusión horizontal de políticas públicas considera-
das exitosas entre los estados como, por ejemplo, la
institucionalización de programas de colaboración
entre gobiernos estatales y municipales. El secretario
de educación de Espírito Santo tuvo amplia presen-
cia en la comunidad de políticas públicas educativas,
ya sea por su cargo y actuación en la Secretaría de
Educación del Estado (SEDU) o por su rol protagó-
nico como vicepresidente del Consed.
Vale resaltar que en el proceso de difusión
horizontal de políticas entre los estados, siguiendo el
ejemplo de la exitosa experiencia de Ceará, el tercer
sector jugó un papel central: ya sea como grupo de
presión, produciendo conocimiento y promoviendo
temas complejos, o como apoyo de la implemen-
tación de innovaciones, como en el caso del PAES,
que llevó a la formalización de un Acuerdo de
Cooperación Técnica entre la SEDU y los institutos
Natura, Lemann y Associação Bem Comum. En
este proceso de toma de decisiones e implementa-
ción también estuvieron presentes el Movimiento
Colabora, el Banco Interamericano de Desarrollo y
Espírito Santo em Ação, institución representante
del tejido empresarial de Espírito Santo que tiene la
educación como eje prioritario.
3.5 Acción de actores sociales locales y
políticos internos
Además de las condiciones ya mencionadas,
en el proceso de difusión de innovaciones en la
esfera pública se destaca el activismo y la actuación
de agentes sociales y políticos. Actúan influyendo,
en los lugares receptores, en el proceso de difusión
encaminado a la incorporación de una determinada
innovación o su rechazo (Kingdon, 2011; Evans,
2009). Es necesario tener en cuenta la posición del
ciudadano a la hora de planificar su territorio. Se
trata de un derecho legítimo y no solamente de un
deseo político (Buele Nugra y Vidueira Mera, 2018).
En este aspecto, se observa que el proceso
de concepción e institucionalización del PAES no
presentó los elementos singulares observados en
el proceso de creación del programa de Ceará,
Dra. Gilda Cardoso de Araujo y Saulo Andreon
Alteridad, 2025, 20(1), 37-49 45
en 2007. La concepción del PAIC resultó de un
extenso debate, incluyendo seminarios y reuniones
públicas, audiencias, realizados por la Asamblea
Legislativa a través de un comité multi representati-
vo centrado en la erradicación del analfabetismo en
Ceará. Este proceso, iniciado en 2004, involucró a
varias instituciones, como el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia, la Asociación de Municipios
de Ceará, la Unión de Directores Municipales de
Educación de Ceará, la Universidad Estatal de Ceará,
la Universidad Federal de Ceará, la Universidad de
Vale do Acaraú, la Universidad Regional de Cariri y
la Universidad de Fortaleza (Costa, 2016).
En Espírito Santo, el rápido proceso entre
la decisión de incluirlo en la agenda, en diciembre
de 2016, y la aprobación del proyecto de ley por
la Asamblea Legislativa, en marzo de 2017 (Tete y
Borgo, 2017) ilustra la reducida movilización de las
organizaciones sociales y de los agentes políticos en
el proceso de formulación y construcción de la polí-
tica de colaboración de Espírito Santo. El proyecto
fue votado en sesión extraordinaria y bajo régimen
de emergencia.
La no inclusión de actores de la sociedad civil
y la falta de un debate amplio llevaron a análisis crí-
ticos sobre el modelo de política adoptado, como se
observa en los estudios de Schwartz et al. (2021) y
Rosa et al. (2018).
3.6 La influencia de los incentivos
políticos y la motivación financiera
Los incentivos políticos, según Farah (2008),
pueden influir en la difusión de una determinada
innovación debido a los posibles beneficios políticos
derivados del proceso de adopción. Afirma que la
innovación tiende a adoptarse si aumenta las posibi-
lidades de reelección.
Es un hecho que el PAIC en Ceará está pla-
gado de ejemplos de cómo el éxito de esta iniciativa
proyectó exponentes para la política local y nacional,
sea para el ejecutivo o para el legislativo: Cid Gomes
fue Gobernador en 2007, año de creación del PAIC,
fue reelegido en 2010 y actualmente es senador de
la república (Brasil, 2024); la profesora Izolda Cela
fue Secretaria de Estado de Educación (2007-2014),
pero antes fue Secretaria de Educación del municipio
de Sobral (2005-2006), luego fue vicegobernadora
(2015-2022), gobernadora (2022) y se desempeñó
(2023/2024) como Secretaria Ejecutiva del MEC;
Camilo Santana fue elegido gobernador, con Izolda
Cela como vicegobernadora y posteriormente ree-
legidos (2015-2022). En 2023 asumió el cargo de
Ministro de Educación con la profesora Izolda como
Secretaria Ejecutiva (Brasil, 2024). Estos datos pre-
sentan matices de vincular estos aumentos con los
buenos resultados de la política educativa innovado-
ra y su gran repercusión.
La adopción de la política de colaboración por
parte de Espírito Santo y su desarrollo en el período
2017-2024 no proporciona ejemplos directos de
proyección y retorno político electoral vinculados
específicamente al PAES. Sin embargo, al pensar
en el retorno político como fortalecimiento de los
principios federativos, consolidación de la base de
apoyo institucional y como una gestión municipa-
lista anclada en las relaciones republicanas entre
administraciones locales, es innegable que el con-
junto de acciones financieras y de apoyo estructural
a los municipios ha fortalecido la gobernabilidad y
estabilidad política en Espírito Santo.
Farah (2008) escribe que la presencia de recur-
sos e incentivos financieros para la implementación
de la innovación, ya sea del Gobierno Federal o de
agencias multilaterales u organizaciones no guber-
namentales, influyen drásticamente en la decisión de
adoptar la política.
3.7 Dependencia del camino y capacidad
del estado
El contexto de la dependencia de la trayecto-
ria está respaldado por los escritos de Abrucio et al.
(2016). Los resultados obtenidos se atribuyen a la
continuidad de las políticas en el tiempo, es decir,
al mantenimiento de un continuo de acciones que
paulatinamente allana el camino a nuevos cambios
y mejoras. La larga trayectoria de cooperación entre
el gobierno estatal y los gobiernos municipales de
Espírito Santo, ya sea apoyo técnico o recursos finan-
cieros, fue fundamental para la institucionalización
del PAES. Freitas (2019) destacó en su estudio que,
desde 1974, la SEDU había desarrollado mecanismos
para la transferencia gradual de responsabilidades
de la educación rural a los municipios. Destaca la
creación de una unidad organizativa específica, el
“Departamento de Orientación para Municipios
y Entidades Privadas”, diseñada para coordinar y
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© Universidad Politécnica Salesiana, Ecuador
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ejecutar acciones con los municipios. Además, des-
tacó iniciativas como el Proyecto de Cooperación
Técnica y Financiera en los años 80 y el Programa
de Municipalización de la Educación Infantil y de
los Primeros Años de la Educación Primaria. Esta
lista también incluye el Programa de Evaluación
de la Educación Básica de Espírito Santo, estable-
cido en 2000, la firma de convenios, reglamentada
por el Decreto n.º 2.737-R/2011 y el Programa de
Transporte Escolar Rural, creado en 2013.
La adopción de una nueva política está condi-
cionada a la existencia, por parte del destinatario de
esa política, de capacidad estructural, administrativa
y financiera, que son decisivas para su implemen-
tación y su adaptación a las condiciones locales.
La ausencia de esta capacidad limita a la entidad a
aceptar políticas innovadoras (Farah, 2008). En el
proceso de integración de políticas, el marco ins-
titucional, tanto en el país como en el lugar, ejerce
una influencia relevante, facilitando o dificultando
la elección del programa, ya que la presencia de un
acuerdo de gobernanza multinivel es decisiva en este
proceso, porque facilita el tránsito de información y
soluciones entre los protagonistas políticos locales.
El gobierno del estado de Espírito Santo
demostró que tiene la capacidad estatal para adoptar
e implementar el programa de colaboración con los
municipios. Tras su implementación, en 2017, se
creó la Unidad de Colaboración Espírito Santo para
el Aprendizaje, liderada por la Coordinación PAES
integrada en la Secretaría de Educación del Estado.
La presencia de una estructura de gobernanza en las
regiones educativas de la SEDU y la institución de
una Coordinación del programa en cada municipio
favoreció y optimizó la organización, articulación y
participación de las entidades municipales en torno
a los ejes y acciones estructurantes del programa.
Desde su implementación, el régimen de colabora-
ción de Espírito Santo ha realizado inversiones en
educación continua, en la impresión y distribución
de material didáctico complementario para todos
los estudiantes y profesores del 1.º al 4.º año de EF,
en transporte escolar, en el pago de becas técnicas,
en adjudicaciones de escuelas y el otorgamiento
de recursos para la construcción, remodelación y
ampliación de unidades escolares y la adquisición de
bienes de capital.
4. Discusión y conclusiones
Este estudio contribuyó a identificar, por un
lado, las razones por las que la política de colabo-
ración cearense se diseminó y, por el otro, las moti-
vaciones que llevaron al Estado de Espírito Santo a
adoptarla. El Estado de Ceará se destacó al poner
en práctica una iniciativa innovadora cuya eficacia
puede ser comprobada por el aumento de los resulta-
dos de aprendizaje en los últimos 17 años, teniendo la
mejor tasa de alfabetización del país. Espírito Santo,
al adoptar la solución colaborativa de Ceará, buscó
mejorar los resultados de alfabetización y la gestión
educativa de las redes municipales. Los resultados
actuales de la educación pública en Espírito Santo
apuntan a avances significativos, no ideales, pero sí
prometedores. En 2024, el Ministerio de Educación
(MEC) publicó la tasa de alfabetización de los esta-
dos brasileños. Espírito Santo estaba entre los tres
estados con las tasas de alfabetización más altas. El
resultado confirmó que el 68 % de los estudiantes
del sistema escolar público de Espírito Santo estaba
completamente alfabetizado en el segundo año de
la escuela primaria, indicador superior al promedio
nacional del 56 %. La publicación de los resultados
de la SAEB, en 2024, otorgó a Espírito Santo la 5.ª
posición nacional en la Educación Primaria I, etapa
prioritaria del régimen de colaboración. También
en 2024, el Estado de Espírito Santo fue recono-
cido, por el MEC, con el Sello de Oro destinado a
Estados que presenten acciones institucionalizadas y
avances en la alfabetización infantil en su territorio.
Aquí también observamos la influencia que tienen
las clasificaciones de resultados en los procesos de
adopción de políticas con miras a la “competencia
entre estados” (Baybeck et al., 2011).
El proceso de difusión puede entenderse por
las trayectorias que siguen las políticas y por la
articulación de ideas y personas entre entidades
subnacionales. El mecanismo de aprendizaje que
condujo a la difusión de políticas públicas de Ceará a
Espírito Santo se proporcionó a través del uso de una
red de interacción liderada por el Consed y a través
del diálogo, negociado y consentido, con socios del
tercer sector. Segatto et al. (2023) explican que el
mecanismo de aprendizaje se basa en el principio de
que la decisión de un gobierno de adoptar una nueva
política permea la racionalidad en la que es necesa-
rio evaluar los potenciales beneficios y daños de la
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adopción, además de hacer una comparación con el
éxito (o fracaso) de experiencias de otros gobiernos,
es decir, aprendemos de lo que ya han hecho otros.
Este estudio constató el papel activo desem-
peñado por la localidad “receptora”, en este caso
Espírito Santo, en el proceso de adopción del pro-
grama de Ceará. Se confirmó la influencia de acto-
res internos en el proceso de toma de decisiones,
impulsados por las características innovadoras del
PAIC, especialmente por el entendimiento de que
la política de colaboración ayudaría al estado y a los
municipios a alcanzar las metas establecidas en las
pruebas estandarizadas.
Otro aspecto verificado se refiere a la influen-
cia de actores e instituciones empresariales externos,
como el Consed y el Movimiento Colabora, que
desempeñaron el papel de inductores y difusores de
información (proceso cognitivo), haciendo relevante
el tema del régimen de colaboración y componiendo
la agenda política del gobierno de Espíritu Santo.
Se observó que en el caso de Brasil donde la
política educativa está marcada por una muy baja
coordinación nacional y la ausencia de instancias
institucionalizadas de articulación e interconexión
federativa, se producen episodios de difusión de
políticas como resultado de presiones políticas en
función de las condiciones económicas y sociales,
los aspectos ideológicos, la capacidad institucional
y la circulación de información e ideas a través de
redes e instancias formales e informales. En el caso
del PAES, también se encontró que la proximidad
geográfica no fue un factor influyente en la adopción
de la política por parte de Espírito Santo, consideran-
do que son estados de diferentes regiones, separados
por más de 2000 kilómetros. El caso del PAES se
revela como un episodio importante de adopción
horizontal entre Estados por los elementos que esta-
ban presentes en el contexto del Estado “oferente”,
origen de la política, y del Estado “receptor”, destino
de la política. política.
Analizar cómo se cruzan los diferentes con-
textos explicativos en los eventos de difusión de
políticas es sumamente relevante para comprender
las dinámicas actuales y sus variaciones en función
de las especificidades de los territorios que “proveen”
y “reciben” la política innovadora. Si bien son cerca-
nos, los procesos de difusión difieren dependiendo
del perfil de los actores internos y externos invo-
lucrados, la forma e intensidad con la que circulan
información e ideas, los matices relacionales entre
las partes involucradas, la presencia de espacios y
foros de discusión y acuerdo, intereses y alineamien-
tos políticos presentes, entre otros. Sin embargo, la
prevalencia de las relaciones republicanas y de los
intereses sociales y la convicción de que una cier-
ta “adopción” es esencial para calificar y ampliar
las entregas a la sociedad pueden garantizar los
arreglos necesarios para hacer viable esta difusión.
Comprender los posibles efectos de los contextos y
factores locales es relevante para los tomadores de
decisiones al momento de definir ideas y políticas
públicas que pueden ingresar a la agenda política.
En este sentido, los hallazgos de este artículo pre-
tenden estimular discusiones sobre las dimensiones
que permean el tema de la difusión interestatal y
que favorecen, limitan o incluso hacen inviable su
implementación.
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